【规划年会】刘玉泉：以国土空间规划引领成都市公园城市空间治理实践探索

导读

2021年9月25日，2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季在成都市开幕，本届规划年会的主题是“面向高质量发展的空间治理”。成都市人民政府副市长刘玉泉以“以国土空间规划引领成都市公园城市空间治理实践探索”为题作大会报告。

本文字数：4875字

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刘玉泉

成都市人民政府副市长

城市是人类发展和文明进步的产物，也是人类对美好生活向往的主要载体。然而高歌猛进的城市化进程在创造前所未有的物质财富的同时，也无可避免面临着要素错配、空间失衡、大城市病等突出问题。如何通过有效的城市空间治理，推动城市治理体系与城市现代化进程相适应，坚守让城市更美好的初心，成为新的时代课题。

成都是举世闻名的天府之国，拥有4500年的城市文明史和2300余年的建城史，沉淀了因天时就地利的城市治理经验，特别是近现代以来，秉承先人营城智慧，成都先后修编四次城市总体规划，在引领城市发展、破解城市问题、推动城市空间重构方面发挥了非常重要的作用。1954年第一版总规奠定了以两江环抱的老城为基础，向四周紧凑发展的格局；1982年版总规形成了东城生产、西城居住、辅以郊区卫星城的城市发展格局；1995年版的总规将成都原有的饼状中心城变为扇叶式的结构；2011版总规将城市发展扩大到全域成都，确立了市域“双核六走廊”的城镇发展空间格局。但是同世界其他城市一样，随着城市的不断发展，成都也面临着突出的空间治理问题。问题是时代的声音，理念是前行的指引。2018年习近平总书记来川视察调研成都时，明确支持成都建设全面体现新发展理念的城市，并首次提出公园城市理念。2020年1月，中央财经委第六次会议，习近平总书记亲自谋划亲自部署，赋予成都建设践行新发展理念的公园城市示范区的历史使命，为新时代成都城市治理指引了方向。成都牢记习近平总书记的嘱托，坚定践行新发展理念，突出公园城市特点，以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统揽，延续成都因天时就地利的筑城智慧，开展了国土空间总体规划编制，出台了《关于建立公园城市国土空间规划体系 全面提升空间治理能力的实施意见》，探索现代城市空间治理路径，开创人城境业和谐统一的营城模式。

#1

强化公园城市空间治理，必须以底线的约束为基础，提升可持续发展能力

着力筑牢空间底线，夯实公园城市空间本底。中央一再强调“三条控制线”是调整经济结构、规划产业发展、推进城市化不可逾越的红线，为此严格保护成都平原的良田沃土，划定永久基本农田，坚决制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，保障粮食安全。严格保护大熊猫国家公园等构成的自然保护地体系，保护成都市域内超过5000米垂直海拔高度差造就的丰富生物多样性，划定生态保护红线，保障生态安全。严格落实高质量发展的要求，推动城市存量挖潜和内涵提升，坚持以水定人、以水定城，划定城镇开发边界，限制城市的无序蔓延。实现生态空间山清水秀，生产空间集约高效，生活空间宜居适度。

着力构筑青山绿道蓝网相呼应的生态基底。山水交融的自然本底是天府之国的千年馈赠，是公园城市的筑城之本，我们加强龙门山、龙泉山生态保护与修复，让城市在自然山水中有机生长，以天府绿道为依托，打造交融山水、链接城乡、覆盖全域的生态绿脉，让城市之美宜游宜栖、可感可及。依托三江润城，百河为脉，千渠入院，万里织网的水系蓝网，打造蓝网体系。通过绿道蓝网串联自然生态公园、郊野公园、城市公园三大类50余种公园体系，重现花重锦官、绿满蓉城的锦绣盛景。规划构建三级通风廊道，优化城市通风环境和热环境，改善城市微气候，提升舒适性。聚焦减源增汇，推动能源、工业、交通、建筑四大重点领域降碳减排，提升低碳技术创新和生态碳汇两大能力，推动碳达峰、碳中和率先实现。

着力增强公园城市的安全韧性。坚持把安全作为筑牢公园城市的重要基石，构建弹性适应的基础设施网络。建立灵敏高效的应急能力体系，建立健全数字智能智慧运行体系，提升基础设施运行效率和服务能力，提高防灾抗毁能力，提升城市智能运行水平。

如今，成都市生态环境质量持续向好，城市森林覆盖率逐年提升，达到了40.2%。2021年上半年空气质量优良天数同比再增加14天，不断重现窗含西岭千秋雪的盛世美景，2020年全年有75天能够在主城区看到西岭雪山。绿色生产生活方式逐步形成，在全国GDP规模前十的城市中成都万元GDP的碳排放排第8位，人均碳排放全国最低，城市的安全韧性系统性增强，取得了抗击新冠肺炎疫情斗争的重大阶段性成果。

#2

强化公园城市空间治理，必须以格局塑造为牵引，提升区域综合承载能力

着力强化区域合作，建设成渝世界级城市群。十九大以来，国家明确以城市群、都市圈作为未来区域发展的主要形态。顺应时代趋势，落实成渝地区双城经济圈战略部署，唱好“双城记”，围绕“一极两中心两地”的战略定位，协同推进基础设施互联互通、生态共建环境共保等七大重点任务，全面提高成渝地区经济聚集度、区域连接性和整体协同性，支撑成渝地区打造带动全国高质量发展重要增长极和新的动力源。建强“都市圈”，创建成德眉资同城化综合试验区，统筹推进五个一体化，共建“三区三带”同城化发展试验区，做强成渝地区双城经济圈极核和全省发展的主干功能。建好“经济区”，落实省委“一干多支、五区协同”发展战略，加快推动成都平原经济区内圈同城化、全域一体化，联动川南川东北、攀西经济区及川西北生态示范区协同发展，着力共建优势互补、互利共赢的区域发展利益共同体。

着力构建与自然资源禀赋相适应的市域空间结构，重塑城市经济地理。2300年来，成都一直在龙泉山、龙门山之间的成都平原营城发展，单中心圈层式的空间结构导致了诸多的大城市病问题，为破解圈层格局造成的发展困境。基于尊重自然地理格局及保护西部平原粮田沃土、减轻人口资源环境压力的考量，实施“东进、南拓、西控、北改、中优”分区差异化发展战略，坚定把都江堰精华灌区粮田沃土作为成都永续发展的长远大计，把西部灌区覆盖的8个区市县划定为西控区域，全面推动绿色转型，建设国家城乡融合发展试验区，坚定推动中优区域实施“三降两提”，降低开发强度、降低建筑尺度、降低人口密度、提高产业层次、提升城市品质；推进以“留改建”为主的有机更新，充分利用剩余空间打造精致营城、惊喜不断的金角银边，坚定推动城市跨越龙泉山向东发展。推进东进区域打造重要的先进制造业和生产性服务业基地，形成成渝相向发展的新兴增长极、彰显公园城市理念的新家园。推动南拓区域创新发展，率先建设高质量发展先行区和公园城市示范区，推动北改区域建设成为链接欧亚的陆港门户枢纽和产贸结合的高质量发展先行区。通过五大功能区差异化发展，深化经济地理重塑，实现城镇空间格局从“两山夹一城”向“一山连两翼”转变。

如今，成都市空间格局持续优化，四川天府新区、东部新区加快成型成势，有力支持了市域空间结构的调整优化，中优区域有序推进非核心功能疏解，通过有机更新着力打造高品质生活城区，区域协同发展纵深推进。都市圈日开行动车达到了108对，高铁半小时通勤圈基本建成。“三区三带”产业协作带加快建设，区域协同的体制机制基本形成。

#3

强化公园城市空间治理，必须以品质提升为导向，提升幸福美好生活服务能力

成都既是西部消费中心，又是西南生活中心，是老舍先生笔下可爱的地方，是张艺谋导演镜头下的一座来了就不想离开的城市，也是吴良镛院士眼中最具有悠久优秀生活理念和生活价值观的城市。我们深刻认识到生活城市是成都最鲜明的标识，是成都走向未来的持久竞争优势。

着力构建高品质公共服务体系。坚持以人民为中心，统筹布局博物馆、美术馆等十大类国际一流的重大区域性公共服务设施及功能设施，提升城市服务能级。完善街道社区两个层级基础保障类、功能提升类和特色类三类基本公共服务设施，提升基本公共服务水平。聚焦建设全龄友好包容型城市，把柔性关照渗透到城市规建管运各个环节中，加快推动儿童友好型社区建设和公共空间适老适残化改造。

着力推动TOD开发，重构社区公共服务体系。坚持以轨道交通引领城市发展格局，以TOD重塑城市空间形态，围绕轨道交通枢纽站点实施全域TOD综合开发战略，秉持一个TOD片区就是一个公园城市社区的理念，分类植入商业服务、教育医疗、公寓住宅、社区公园等公共功能场景，系统重构社区公共服务体系和城市功能体系。

着力深化城乡社区发展治理。社区治则民心顺，社群好则城市安。成都在全国率先成立了城乡社区发展治理委员会，出台全国首个社区发展治理总体规划，首部地方性社区发展治理促进条例，全面提升社区治理水平。

着力建设独具人文魅力的世界文化名城。大力保护传承历史文化，延续天府文化的根脉记忆，全面保护成都千年立城的历史文化原点天府锦城，将成都建设成为体现老成都、蜀都味、国际范的天府文化传承展示区、老城中优转型示范区，创新发展天府文化，高水平建设“三城三都”，增强城市文化影响力和全球传播力。

着力彰显别具一格的公园城市特色空间魅力。充分发挥城市设计作用，突出以人为本和空间感知，强化城市风貌、色彩、天际线等空间形态要素管控，塑造望山观水、透风见绿、簇群错落的高品质城市空间形态，擦亮“雪山下的公园城市”特色名片。

通过近几年的努力，城市音乐厅、西部博览城、自然博物馆等一系列重大公共服务设施建成并投入使用。15分钟公共服务圈基本形成，公共服务质量的满意度排名全国第一，连续12年位居中国最具幸福感城市榜首。十年间开通运营城市轨道558公里，成为国内轨道交通第四城，也是全球轨道交通发展最快的城市，轨道+交通+慢行的绿色交通体系初步构成。“三城三都”品牌价值凸显，相继入选全球最佳旅游目的地、中国最具竞争力会展城市等。

#4

强化公园城市空间治理，必须以场景营造为抓手，提升公园城市的空间活力

通过营造多元空间场景，形成可进入、可参与、可感知、可阅读、可欣赏、可消费的高品质空间。

着力营造珠连锦绣的天府绿道空间场景。构建体现人文关怀、方便日常通行的通勤道、通学道等多元慢行绿色交通网络。规划建设上班的路、回家的路以及串联旅游资源和乡村的风景道，连通水系的廊道。

着力营造美田弥望的乡村郊野空间场景。探索公园城市乡村表达，重现岷江水润、茂林修竹、美田弥望、蜀风雅韵的大美蜀乡郊野公园场景。构建乡村振兴走廊+城乡融合发展单元的城乡融合空间发展模式，推动农商文旅体融合发展，构建乡村（社区）生活圈，提升乡村公共服务水平。

着力营造创新活跃的产业社区空间场景。聚焦主导产业细分领域，统筹产业链上下游协作、左右岸配套，构建12个高能级产业生态圈，突破产城分离的传统园区模式，建设高水平产业功能区，促进产城融合、职住平衡、服务完善、宜业宜居。

着力营造亲切宜人的城市街区空间场景。坚持街道一体化设计，大力提升街道环境品质，推动街道人性化转型，加快建设慢行优先的安全街道、界面优美的美丽街道、特色鲜明的人文街道、多元复合的活力街道、低碳健康的绿色街道和集约高效的智慧街道。

着力营造幸福和谐的社区生活空间场景。加快构建15分钟社区生活圈，深入推进社区商业发展，打造公园社区邻里中心，编制家门口运动空间设置导则，营造体育消费新场景、市民健身锻炼新阵地。

着力营造创新智慧的未来科技应用场景。加快建设面向未来的新型基础设施，提升城市面向未来的适应能力和发展潜力，构建融合新技术、新模式、新业态的各类应用场景。

如今，成都市公园城市生产生活场景加快营造，已建成天府绿道4758公里，入选央视大美之城、向往之城。产业功能区已成为承载城市功能的重大平台，85%的企业生产配套，85%的市民生活需求就地满足，90%以上的新增重大项目，70%以上的新增常住人口在产业功能区聚集。数字基建支撑有力，是国家通信枢纽节点城市和首批5G商用试点城市，网络通达能力和5G创新应用均居全国前列。

#5

强化公园城市空间治理，必须深化市场化改革，强化国土空间治理保障

着力优化土地资源的空间配置。引导土地要素配置与城市空间格局、产业发展布局、生态环境约束协同耦合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进土地要素顺畅流通，建立健全城乡统一的建设用地市场，完善建设用地二级市场，提高存量建设用地的配置效率。

着力完善公园城市的技术标准。构建全面适配公园城市的分类规划技术标准体系，为公园城市的规划建设提供系统化、可操作、创新性的成都方案。

着力构建一张图实施监督系统。实行全封闭链条式的规划实施监督，对国土空间开发保护利用、公园城市建设进行动态监测和及时预警。

*本文内容根据会议现场速记整理，稿件已经本人审阅。

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